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投書:執政尚未成功 蔡英文繼續前行
上報 2017/05/20 00:00

中華民國史上第一位女總統,如何看待自己的政績與挑戰?鑑往知來,歷史為明鏡,本土政權的勝利得來不易,若要持盈保泰,繼續完全執政,這不只是蔡英文總統的個人使命,更是民進黨應念茲在茲、同心戮力的共同目標。

知史鑑己 珍惜勝選

中華民國自1948年行憲後,第一任總統蔣介石、副總統李宗仁,正、副總統不是搭配參選而是個別競選,而且由國民大會代表選舉。在1949年1月到1950年3月,這段期間發生很多憲政史上的荒謬事實,例如總統「下野引退」、代總統棄國叛逃、國民黨總裁復行視事回任總統、中華人民共和國與中華民國共用中國招牌等等。

等到1996年由台灣地區人民直接選舉總統,第九任總統李登輝才是代表台灣人民的第一任總統,當年國民黨獲得54.00%得票率、大約581萬票,民進黨相比國民黨,以近354萬票大敗。嗣後隔了4年,藍營裂解成兩組人選競爭正副總統,在鷸蚌相爭、漁翁得利的情形下,陳水扁、呂秀蓮以將近498萬票、39.30%得票率,當選中華民國第十任總統、副總統。2000年國民黨「連蕭配」相比民進黨「扁呂配」,輸了205萬票,對照親民黨「宋張配」只輸31多萬票,益足見證國民黨內鬥分裂,天外飛來民進黨執政機遇,國民黨愈鬥愈亂,對於台灣本土勢力站到執政檯面,更有正面效益。

「29518」這數字值得民進黨永遠警戒在心。2004年雖然驚險保住執政地位,但是第一次執政,8年期間帶給民進黨的教訓與警惕,不僅僅適用於2008年的全面慘敗,更適用於蔡總統及民進黨應對未來大選的當頭棒喝。貪腐弊案加上輿論鄙視,推高國民黨「馬蕭配」創下將近766萬票、58.44%得票率的空前紀錄。

蔡英文在林義雄等大老鼎力玉成下,接掌民進黨黨務,戮力改善黨內財務、積極拓展政黨走入鄉鎮、吸引有志青年投入、初選制度改革等黨務工作,在革心與革新並行下,蔡英文是連選總統二次而成功當選的第一人。遠比國民黨連戰更有耐力與毅力,當國民黨財務不匱乏而有絕對的優渥處境下,蔡英文與民進黨尚能打敗黨國機器而取得完全執政的全面勝利,民進黨與其支持者應該大書特書,列為重要的政治成就。草根政黨能夠從重大挫敗中浴火重生,箇中艱難困苦,外人自難同理體會。

回顧去年1月,蔡英文、陳建仁以689多萬票、56.12%得票率當選總統、副總統,除了大勝國民黨308萬票,更在立法院取得過半席次,民進黨第一次成為實質掌握國會的最大黨。不分區立委獲得537萬票、第二階段得票率52.70%,也是首次以209萬票差距大勝國民黨。2016年的大選戰績,若說是民進黨創黨以來的顛峰,此言未過其實,當可堪認。

民調解讀需謹慎 民心掌握要細緻

基於上開的勝選戰績,蔡總統更要謹慎戒懼,珍惜戰果保全,整黨切勿侵淫於勝選驕傲,而遺忘未來選舉的挑戰。執政屆滿一週年,各機構的民調數據見諸於報導,共同處在於支持度與不滿意度的雙高現象,也就是多數民眾支持蔡總統,但是多數民眾同時不滿意蔡總統的執政表現。

例如兩岸政策協會日前委託決策民調中心執行電訪,對蔡總統的支持度為55.9%,不滿意度卻是54.8%,基於保守的解讀立場,很難以改革太慢或是幅度不大來說明支持度與不滿意度的落差,畢竟問卷問題沒有深入分析,受訪者的認知因素為何,並未直接反映於民調結果。比較適當的解讀,應可認定蔡總統還有改革籌碼,在民眾感受上,雖然改革戰場很多,不滿意的施政項目也很多,但是多數民眾仍然願意支持蔡政府向前行,繼續實踐執政理念,多數民眾保持正向期待,願意給蔡政府機會。

未來能否將改革成績折現為民眾滿意度,勢必要成為蔡政府執政績效的考驗。當支持度與不滿意度愈見逆差擴大時,顯示多數民眾不僅不滿意改革的推動方式、施政進展,連基本的期待都有可能放棄。此一民調警訊,可作為蔡政府是否微調人事甚至改組內閣的外部參照,畢竟不被人民期待的政府,形同僵屍,尸位素餐也會浪費支持者的信心。

在國民黨智庫國家政策研究基金會所公布的民調結果上,尚有部分結果容可鼓勵蔡總統與民進黨。依據《上報》10日報導,這份民調顯示受訪者22.4%支持民進黨、16.4%支持國民黨、10.6%支持時代力量、3.6%支持親民黨,而且44.2%為中立,沒有政黨傾向。政黨傾向表明比率為53.0%,以此為分母,折算各政黨的相對支持度,可以得到民進黨支持度42.3%、國民黨支持度30.9%,足見即便國民黨智庫民調結果不利於蔡政府,但是作為主要競爭政黨的國民黨,卻未於此時民意高度不滿時,不能一舉取代民進黨而成為多數民眾可以寄託的新希望、新對象。

綜上而論,執政屆滿週年之此時,蔡總統與執政團隊的表現,雖然招致負評眾多,但未達喪失民心之嚴重程度。至於執政滿意度如何提升,後段內容再做檢討與研析。

雙首長制的迷思與業障

「雙首長制」基本上就是很弔詭的名詞。依《憲法》第35條,總統為國家元首,對外代表中華民國;第53條,行政院為國家最高行政機關。以文義解釋來論,國家元首是總統而非行政院院長,行政院院長只是國家最高行政機關的首長,無論以國家或行政機關來看,不可能同時有兩位首長。學者為了解析中華民國憲政特色,在「總統制」和「內閣制」之間,自行創造「雙首長制」來概括中華民國憲政體制,純粹解決學術研究所需,但是對於政治實務運作,卻有掣肘之反作用力。

自從行政院院長由總統任命,非採「總統提名,經立法院同意任命」,而且行政院副院長、各部會首長、政務委員均由行政院院長提請總統任命,掌握任命權的總統,以國家元首高度賦予被任命者擁有民主正當性以外,同時也證明行政內閣之組成及其施政績效,悉由總統承擔最終責任。人民可以選舉總統,但不能選舉行政院院長或其官員,若要行使民主問責權,只能透過選票表達。

另據《行政院會議議事規則》第5條,行政院會議所議決事項之決議,係由主席作成。《行政院組織法》第10條第1項,明定院長「綜理院務」、「指揮監督所屬機關及人員」。可見行政院的施政大計、政策要領,全由行政院院長行使最終決議的權力。政策若有錯誤,閣揆依憲依法都有最終決議的政治責任必須承擔。

行政權的最終決議者是閣揆,而閣揆由總統任命且無須立法院同意,在重大政策上(包含人事調整),倘若總統與閣揆意見不同、不能妥協折衷時,如何解決衝突?

除了逼迫閣揆主動辭職,或由總統發動政治制裁,另行任命新閣揆,閣揆本身亦可思考是否尊重總統任命權、最終責任的問責與承擔。對於意見不同時,有沒有自動退讓的必要性與正當性?當總統為了實現選舉政見,特有指示或是偏好的政策取向,閣揆基於尊重民主體制,應該自行退讓,以總統意見為政策方向,不應該堅持行政權的最終決議權。在民意與選舉的衡平考量下,閣揆的最終決議權對於總統的最終責任與政治核定,仍須妥協並且退讓。

蔡總統與林全院長所要面對的憲政衝突,不僅僅在於人事調整上,更在於政策選擇與施行推展上的歧見解決。林院長不致於故意侵犯蔡總統的統帥權,但是對於國家政務,兩人難免存在見解違和,互相不能說服對方而有僵持不下。此時,林揆應當思考本位以外的必要性與正當性,不能以最高行政首長的行政決議權來掣肘蔡總統落實政見的意志。對於行政團隊微調或重組,更要適時認清楚民心所向,對於各部會首長勞役不均、形象績效也不一的普遍不滿,適當時機調整內閣組成,甚至大幅增加女性正副首長人數,為了兌現民進黨「完全執政、完全負責」,林院長應該適時退讓,尊重蔡總統的意向。

執政檢討與施政建議

蔡總統執政屆滿一週年,在過去一年期間,人民少見蔡總統直接與民眾對談或溝通,在親民程度上,努力空間很大。蔡總統既然堅定要推動各項改革,目的與手段不能混淆,身為總統與政黨領袖,必須仍以民意認同與肯定為最終目的。不能以自身歷史定位取代民眾喜惡,不能自私本位,忘記競選初衷與政見承諾。

當民調支持度低於閾限值,民眾惡感愈見明顯,此時的不滿意度高,很容易製造政治上的破壞力,民眾不信任政府、政府宣傳溝通無效,施政滿意度落入流動陷阱,很難期待提升逆轉。當人民誤解或不理解政策,預期值決定是否滿意,但是等到政策推行一段時間後,政策缺失與問題解決不能互相連結,官僚體系失靈、失能,人事異動勢在必行,不得不做。

提升滿意度,要旨見於政見落實以及改革成效。對於政見落實,總統府與行政院可以網頁建置各項政見的追蹤考核進度與成果,圖形化與文字說明,俾便網路族群容易查詢資料與閱覽散布。改革成效要讓民眾切實感受而轉化成正向肯定,特別要注重(一)政策執行(execution)、(二)政策說明與推廣(exposition & extension)、(三)政策感受(exposure & experience)。

現階段改革途徑集中於法制修訂和舉辦國是會議,對於輿情蒐集和議題討論偏重於國是會議之形式,國是會議又由各界菁英組成,能否接地氣而與民意接軌?例如司法改革,議題專業度與民眾討論熱度,是否已有明顯落差,形成審檢辯學熱衷議論,司法使用者卻是冷漠應對?透過司法改革,人民到底能獲得的具體好處或效益到底為何?

年金改革方案法制化以後,被改革者直接受到影響而能表達感受,其他未受影響者,如何評價政府效能,是否形成滿意感?同婚釋憲後,立法策略如何取得同運團體支持,如何化解宗教保守力量的反彈?前瞻基礎建設計畫,其預算審查時,國民黨若堅持焦土杯葛,民進黨黨團如何應對?

蔡總統的鴻鵠大志,莫忘了公務體系不會隨著政黨輪替而有明顯改變。當蔡總統針對國家大政的結構大刀闊斧進行改革,可別疏忽這些改革運作的績效,要看政府體系的既有人事與結構,是否能夠完全支援和發揮後勤備戰作用。擴大政務官任用範圍與對象,或許能更替不適任官員,減少政府施政阻力,但長期而言,對於公務人員的激勵方案,更是改革中的改革,視為改革成功的必要關鍵。

回到政策執行(execution)、政策說明與推廣(exposition & extension)、政策感受(exposure & experience)等面向上,以年金改革為例,法制化之後,現職軍公教人員對於年金新制的理解、認知、感受,以及如何透過滾動檢討機制反映意見,蔡政府是否已經做好下階段工作的準備?行政院與考試院是否考慮籌設特別工作小組,跨院形成年金制度檢討委員會等常設組織,藉此推行滾動檢討與內部民意蒐集和彙整處理?

再以司法改革為例,國是會議總結之前,對於各分組決議之採行,議決後如何排定執行優先性?議題若專業度高,如何白話司改議題,蒐集民意藉以評估法制修訂後的衝擊層面與程度?對於歧見高的分組決議,國是會議在議決前,有無熔斷中止機制?司改滿意度,法官、檢察官等內部人員的感受權重,如何與一般人民感受衡平考量?挽救司法信賴,如何經由國是會議的總結會議來達成落實?

法案生效後,不會自動帶來人民的滿意。但若新制造成混亂與誤解,「一例一休」的前車之鑑,會不會再度發生?完成改革不是執政目的,完成多數人民可以滿意的改革,才是執政目的。要避免改革之後,反而負評多過正評,不滿聲浪甚至影響政權穩定,蔡政府應該從「一例一休」的過往經驗上,找到「照妖鏡」,不要一錯再錯。

結語

民進黨要以繼續完全執政為最終目標,如何把得罪人的改革工作,轉化為多數人民願意認同的必要施政,這是政策認知與感受的挑戰。民眾現身說法與口碑散布,是政績獲得肯定或否定的重要關鍵。在改革戰場逐一收斂與整理之後,拉攏人心、彙集民意支持,更是定期選舉制度下,必做的基礎工作。

為了完全執政,適時冷凍某些政策推行,亦可視為彈性機變,不全然等於執政無能。諸葛亮只欠東風,風向錯誤,火攻傷己而不是克敵制勝,對應於蔡總統的鴻鵠大志,亦有警惕告誡。

※作者為自由作家

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