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從危機意識型態到創新勞動力的分工:《打造創業型國家》選摘(1)
風傳媒     2021/04/25 04:20

盱衡寰宇,我們耳聞的盡是國家理應力行精簡,為危機後的復甦創造條件。這當中的假設是讓國家在後座待著,我們就能順利為私部門解除創業精神與創新能力的封印。媒體、產業界與主張「自由放任主義」(Libertarian)的政治人物都會像看到有槍可以撿一樣,利用這種對自己有利的反差,讓活躍、創新、有競爭力、閃耀革命色彩的私部門,對比遲滯、官僚、充滿惰性而「礙事」的公部門,藉此形成一種簡單的二分法。這種風向不知已經被帶多少遍,以至於許多人已經接受這是一種「常識」。由此甚至很多人相信關於2007年的金融危機,乃至於情勢急轉直下後的全面經濟危機,這筆帳得算在政府債務,而非私部門中「金字塔債務結構」的頭上。所謂金字塔,其實也就是不斷找下線的「老鼠會」行為。

另外,語言的力量也不容小覷。在2011年的3月,英國首相大衛.卡麥隆(David Cameron)承諾要與政府中的「企業之敵」宣戰,他指的是「政府部門中的大小官僚」(Wheeler 2011)。這樣的發言,是配合英國政府當時的「大社會」(Big Society)執政主題。具體而言,「大社會」政策是要把提供各種公共服務的責任由國家身上移開,然後交到獨立自主或透過第三產業來集體作業的個人手上──理由是這種免於國家影響力的「自由」,可以強化公共服務的體質。這當中使用的語言,包括所謂的「自由學校」(free school,相當於美國的「特許學校」[charter school],相同處是皆為公辦民營,具有準體制外的色彩),暗示著讓學校獲得免於國家重手干預的自由,就可以達到讓學生覺得上學有趣,校務推行更有效率的效果。

放眼全球,公共服務被「外包」給私部門的比例愈來愈高,最常被搬出來的理由就是這種「效率說」。但其實只要外包出去後,就鮮少有人會仔細檢視這麼做究竟省下了多少──更別說「品管」這一環付之闕如,後續的成本也高得離譜。近年有一項醜聞是2012年倫敦奧運的維安工作外包給一家士瑞克保全集團(G4S)的業者,但該公司的能力根本不足以擔負此重責大任。最後士瑞克果然開了天窗,逼得英國政府叫英軍來代打,以確保倫敦奧運期間的治安無虞。事後士瑞克的主事者被「訓誡」了一番,但直到今天,這家公司仍舊在大賺其錢,而外包增加的趨勢也沒有改變。某些對外包說不的案例,像是英國廣播公司(BBC)選擇在內部自建網路廣播平台iPlayer,則確保了BBC仍舊是一個具有活力與新意的組織,並能藉此持續吸引頂尖人才,維持其在廣播與電視兩方面的高度市占率──這在不少國家是各公廣集團只能夢想的事情。

這種把國家視為企業之敵的看法,也是一個常被知名商業媒體所援引的觀點。像《經濟學人》就經常說政府是「霍布斯流的利維坦巨獸」(Hobbesian Leviathan),最好是能夠待在車後頭(Economist 2011a)。該刊物提出的經濟成長藥方,包括政府應該專注於創造更自由的市場,以及讓創意得以茁壯的環境,而不要太想自己去主導什麼事情(Economist 2012)。而在一份以綠色革命為題的特刊裡,《經濟學人》更是挑明地說出了本章開頭的那段引言,亦即政府應該「謹守基本的本分」,像是辦教育、做研究,然後把其他的事情交給「革命分子」──也就是民間企業──去操心。但一如我們會在第四到第八章所談到的,這種革命的靈魂其實反而很難在私部門中看到,由此真正得去高風險領域冒險犯難的,其實是國家。

常見於軍火、醫藥與石油業的企業遊說團體在纏著國家要特定好處之餘,還長年很愛主張企業應該免受國家濫權干預,免得勞權、稅務與監理等手段會讓他們的經營能力窒息。保守派的亞當.史密斯研究所(Adam Smith Institute)認為英國的監理者數量應該減少,以便讓英國經濟可以「體驗創新與成長的爆發力」(Ambler and Boyfield 2010, 4)。在美國,茶黨運動的支持者被團結在一股想要限制國家預算,並推展自由市場的慾望下。大藥廠如我們在第三章會談到,是公部門資助研究很大的受益者,而他們也是最愛嚷嚷著要減少監理與減少干預,並自詡是非常創新的一個產業。

國家挑選贏家vs.輸家挑選國家

我們老是聽到有人說國家在經濟中的角色應該受到限制,因為國家真的很不善於挑選贏家。不論是在挑選新科技、挑選經濟產業或是挑選特定的企業上,政府都被徹底看扁,但持這類看法的人忽略了一點,那就是在許多這些國家失敗的案例當中,政府想做的事情其實比不少民間企業所嘗試的要困難得多:這些政府有的想要讓成熟產業的榮光多閃耀一會兒(如協和號的實驗或是美國超音速運輸計畫),又或者有些政府是想積極催生出新的科技與產業(如網際網路、資訊科技革命)。

在這些如此困難的領域中作戰,本來就不會有特別高的勝算。但不斷攻擊國家在社會上扮演高效率創新主體的能力,只會讓我們愈來愈容易一看到國家偶爾失敗就對其火力全開,同時我們也會忘了要設計出精確的工具來公允評估公共投資的效益。事實上公部門主導的創投,就與私人創投的狀況大相逕庭。政府會願意投資風險高出很多的領域,提供較長的耐心,並對未來回收抱持較低的預期。所以就定義上而言,政府投資的處境原本就比較艱鉅。但公私部門創投在被比較報酬率時,卻鮮少有人把這一項差別納入考量。

諷刺的是,國家既無法主張自身的立場,也無法用他們確實選對的贏家(從網際網路到蘋果電腦)來為自己辯護,而這也讓他們更容易因為像超音速運輸計畫等偶爾的失敗而被砲轟。更糟糕的是,政府每次被罵都會變得更加軟弱,更加怯懦,更容易被尋求公共資源來作為私用的遊說團體脅持,或者被像鸚鵡般的名嘴拿來當成反例,到處宣揚經濟動能起源於何處的各種迷思。

1970年代,資本利得稅在美國創投業代表的遊說之下大幅降低(Lazonick 2009,73)。遊說團體向政府說創投家資助了網路與初出茅廬的半導體業,並說沒有創投就沒有創新。也就是說,同一批主體先是享受了政府大手筆投資的達康(dot.com)革命浪潮,得到利益之後又成功說服政府替他們減稅。這過程就等於政府用來資助創新的金庫,很諷刺地被靠公共創新起家的人給掏空。

再者,因為對自己的角色扮演失去信心,政府愈來愈容易被關於創新與創業精神從何而來的迷思給綁架。大藥廠會嘗試說服政府自己受限太多的國家監理與繁文縟節,但同時間他們又不能少了由政府出資進行的研發工作。中小企業的組織也在各國說服了政府說他們集體獲得的資助不足。但其實在許多國家裡,中小企業獲得的公家資源還多過警察!但他們卻沒有創造出相應的就業機會與創新來合理化這些公家資助(Hughes 2008; Storey 2006)。要是國家能更理解是自身的投資帶動了谷歌、蘋果與康柏電腦等頂尖企業的崛起,那政府或許就更能有自信為自己說兩句話。

但國家本身並不具備稱職的行銷與公關部門。想像一下若歐巴馬總統能讓民眾知道美國政府在眾多尖端新藥的研發上投注了多少資金(第三章會談到),那他在為健保法案奮戰時的結果會多不一樣。這並不是說政府得進行什麼政令宣導,而是國家應該要提升民眾對科技發展史的認知。在醫療上,國家一路以來所做的事情不是插手干預,而是主導創造與創新。但很遺憾的是流傳在外而被眾人買單的說法,卻是大藥廠在創新,公部門在干預。把這段(複雜的)歷史釐清,讓黑白能夠分明,有很多種層面的重要性。比方說現行的藥品不論有沒有收取政府的補貼,都賣得非常貴,但這高藥價又被藥業以「研發成本高昂」的說詞順利合理化。讓真相得見天日不但有助於政府將政策設計得更好,也有利於市場體系運作得更順暢。

作者強調,若歐巴馬總統讓民眾知道美國政府在眾多尖端新藥的研發上投注了多少資金(第三章會談到),提升民眾對科技發展史的認知,那他在為健保法案奮戰時的結果會多不一樣。(資料照,美聯社)

強調國家是具有創業能力的主體,自然不是為了要否定私部門的創業活動,畢竟像谷歌之屬的公司就曾經以新興公司之姿為新產業提供動能與衝勁,而私人創投也是民間重要的投資資金來源。問題是,我們不可以讓創業成為私部門的禁臠,不能讓創業故事裡的所有戲分都被私部門壟斷。矽谷與生技產業的崛起的功勞,分別被歸給了才華洋溢如臉書的小型高科技公司,以及駐於美國波士頓或英國劍橋的小型科技公司大軍。另外像歐洲之所以會在經濟發展上落於美國之後,也常被說是因為歐洲的創投產業沒有美國發達。

美國高科技產業中的一個個實例,常被援引解釋何以我們需要少一點國家介入與多一點市場運作:這一派認為讓局面稍微倒向市場那一邊,歐洲版的谷歌就會自然而然誕生。但請問有多少人知道讓谷歌爆紅的演算法出自美國國家科學基金會的公家補助(Battelle 2005)?又有多少人知道在創投介入前就為生技產業打好基礎的「分子抗體」,其實是由屬於公部門的英國醫學研究委員會(Medical Research Council,MRC)實驗室所發現?有多少人意會到眾多最創新的美國年輕公司都領過公家創投如SBIR計畫而非私人創投的錢?

這些案例,提供了我們寶貴的教訓。因著這些案例,所以我們的討論格局不能僅限於由政府來扮演刺激需求的角色,也不能只是擔心著如何「挑選贏家」。應該要主張,我們需要一個有方向、主動積極,且具有創業精神的政府,一個有能力承擔風險,有能力將各經濟主體整合成高度網絡化的系統,進而集私部門的菁英力量來在中長期創造國家與國民公益的政府。出任帶頭的投資者,扮演催化劑來啟動經濟主體網絡化,進而讓產業知識得以散播出去的,本來就是國家。作為知識經濟的創造者,而不只是知識經濟的輔助者,國家原本就有這樣的能力,也早已不缺這方面的實績。

我們需要由國家來發動創業的主張,並不是什麼「新」的產業政策,因為事情本來就是這樣在運作的。弗列德.布拉克(Fred Block)與馬修.凱勒(Matthew Keller)(Block and Keller; 2011, 95)解釋得很好,國家對於產業運作的指揮若定,始終被「隱藏起來」,而這主要是為了避免右派保守人士的反彈。政府在電腦、網路、醫藥生技、奈米科技與新興綠色科技等產業發展史上的樞紐角色,早已不乏有目共睹的證據。在這種種案例當中,國家都展現出敢於思考的勇氣。即便在種種不利的條件下,國家還是敢於思量那不可能的選項:創造新的科技商機;率先投入第一筆必要的大額投資;推動去中心化的經濟主體網絡來執行具有風險的研究;最終讓產業發展與商業化的流程以銳不可擋之勢,如火如荼地展開。

《打造創業型國家》立體書封。(時報出版提供)

本文選自時報出版《打造創業型國家》一書,作者瑪里亞娜‧馬祖卡托(Mariana Mazzucato)是倫敦大學學院(University College London)的創新經濟學與公共價值教授,並於該校身兼創新與公益學院(Institute for Innovation & Public Purpose)的創院院長。她先後取得美國塔夫茨大學(Tufts University)的文學士學位,以及紐約社會研究新學院(New School for Social Research)的碩士與博士學位。她曾於英國薩塞克斯大學(Sussex University)的科學政策研究中心(Science Policy Research Unit)擔任過雷金納德‧摩西‧菲利浦斯講座教授(R. M. Phillips Professorial Chair),也是英國社會科學院(Academy of Social Sciences)與義大利國家科學院(Italian National Science Academy;Lincei)的特選院士。