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由他山之石看《全民國防手冊》
上報     2022/04/18 07:00

國防部全動署於4月12日公布《全民國防手冊》(下簡稱《手冊》)範本,不過手冊內文諸多陳述方式與應處作為遭受外界質疑與特殊情況現實脫節,甚至有聲音指出這是一本「平時」《手冊》或是「1999」《手冊》。筆者以為,社會對政府所公布的文件有雜音或意見,是一件很正常的事情,在民主自由風氣陶冶下,臺灣已經脫離了「上命下從」的威權式政策推動,而是能容納更多元聲音的社會,相信在經過這兩天的「洗禮」後、不論是各路專家甚至民代的指教,都是政府各部會日後進一步協調、並滾動式地調整內容的養分,畢竟,以國外政府出版的「民防手冊」或「應變手冊」為例,也不是短時間一蹴可幾的成果,下面將舉兩個國外的例子,以此攻錯學習。

瑞典

以瑞典為例,該國首次發行類似《手冊》的時間為1940年代,在二戰的時空背景下進行全國性的發放,直到1991年冷戰結束,該手冊完成階段性任務、停止發行;但自2018年起,因應俄羅斯的軍事威脅,瑞典當局又重新發行教戰手冊,名為「當危機或戰爭來臨時」(Om kriget kommer),這本手冊的發放與瑞典國家的「緊急應變周」結合發放,內文大致分為「應急準備」(Krisberedskap)、「全面防衛」(Totalförsvar)與「預警/警報系統」(Varningssystem),是一本僅17頁的手冊,內容也為概括性的指引,從層次來分類,「應急準備」階段所述的內容從緊急情況(關鍵基礎設施中斷服務、森林大火或洪水)到謠言散佈造成的社會不安(虛假訊息)再過繼到恐怖攻擊,這種非戰時的想定,並提醒可能會發生的狀況(暖氣無法運作、買不到食物或無法儲存食物、停止供水、電、油、氣、網路、醫療資源短缺等)。接著才討論到遭受外國攻擊時的應變措施,值得一提的是,在手冊的第9頁,非常明確地提到瑞典對於自己防衛力量的反省:「多年來,瑞典為戰爭與其所做的準備非常有限…(中略)…但隨著國際情勢變化政府已決定加強瑞典的全面防禦能力…」,另外,也在「全面防衛」的章節中展現抗敵的意志:「如果瑞典遭受另一個國家攻擊,我們將是不會放棄的,任何阻止居民抵抗的消息都是假的!」這樣強烈的用語除了向公民提醒虛假訊息的滲透外,也與前一章節「應急準備」和後一個章節「預警/警報系統」互相呼應。
簡單來說,瑞典的《手冊》與臺灣的類似,但更多對於可能發生情境的描述、更少提到政府機關的職責,由於瑞典是中立國,其所受的環境威脅和身處與美中兩大國前緣的臺灣無法比擬,而臺灣面對著更複雜的國際地位情勢,因此,筆者認為,這是本次臺灣的《手冊》一出,遭受如此多批評的原因。這也凸顯了臺灣人民的焦慮,社會要的不是初階的「指引」,而是要更實際的「操作」與「解決辦法」。

波蘭

近來在俄烏戰爭中同樣備受矚目的波蘭,是近年來歐洲少數將整軍經武的意志直接反應在主戰兵器數量的國家。在主戰車的數量上,歐洲各國幾乎因為預算裁減等原因,均削減了主戰車的數量,以荷蘭為例,更是直接歸零,但波蘭除了持續發展新一代國產的主戰車系統外,數量也有所提升,甚至超過烏克蘭所擁有的主戰車數量,這樣看來,波蘭面對可能威脅的危機意識,也應會直接反映在其《手冊》的編纂上。
波蘭這本封面上大書「準備好!」(BĄDŹ GOTOWY!)的手冊,與瑞典最大的不同,在於一開始就開宗明義將戰爭的可能放在手冊第一個章節,並且在內教導人民如何建立家戶層級的韌性(Jak budować odporność na poziomie rodziny?),與建立人民對假訊息的警戒心,教育人民如何不被假訊息操縱(Dezinformacja - jak nie dać się zmanipulować?),整本手冊也有提到警報的聲響、開始與結束的方式等信號的差異,第二個章節「緊急情況下的行動」(Działania w czasie zagrożenia)中,就鉅細靡遺地告訴人民一些關於細節情況的應變方式。比方說聽到槍聲的處置措施、遇到爆炸怎麼辦,核生化的差異,面對土地臨時遭到佔領的應變措施,如何急救、避難包的內容等等。整本手冊就由兩個篇章組成,第二章全部都是技術細節的指引,雖然僅為34頁的手冊,但將許多可能會遇到的情況都單獨成頁簡述之,對於身在緊急情況下的公民,還是能夠相當快速便利地找到符合自己當下身處的環境及其應變方式,其中更有一個影片的連結,教導人民如何準備避難包。

臺灣可以更好

簡單探討完上面兩個國外的案例,其實筆者認為不太需要苛責國防部,這只是一個開始,而不是結束,透過公開這類文件,可以讓民間認知目前政府單位對於臨戰狀況的想像,是否與社會的想像一致,這就是溝通的過程。
在俄烏戰爭後,臺灣社會的焦慮感也相對地提高更多,在這樣的情況下,社會對於這本《手冊》的期待也會更多。(圖片摘自中華民國陸軍臉書)
透過比較,可以發現目前臺灣的《手冊》其實與國外相比,已經達到「原則指引」與標註「權責對口單位」的功能,從瑞典與波蘭的手冊來看,也都有提及這些重點,但與臺灣相比,國外並沒有這麼著重在政府單位的功能敘述上。臺灣的《手冊》在對聯絡的管道與政府權責相關單位這部分的著墨,與其他國家相比是更加詳盡,因此就如筆者開宗明義所言,其實臺灣的《手冊》與國外相比,在整體上已達到一定的功能。但從目前社會的反饋來看,由於目前我國所遭受的威脅處境並無其他國家能相比較,且我國的國際地位也有別於其他國家,因此,在俄烏戰爭後,臺灣社會的焦慮感也相對地提高更多,在這樣的情況下,社會對於《手冊》的期待也會更多。所以,筆者認為可以將更多的責任交付給「個人」,畢竟依照社會對這次《手冊》不滿地批評力度,某種層面上可解讀為臺灣人民已經準備並期望獲取更多面對非常時期的能力與知識,政府應該正視這樣的轉變並賦予人民更多的主動性,才能在非常狀態發生時,提升整體國家社會的韌性,以面對任何情況。
「不具備全民參與的機制就不是全民國防」、「透過『我是誰、我在哪、我能做什麼?』這三個基本問答應可建構每位有行為能力的人民的參與機制」;以上兩點應為未來臺灣建立全民國防或全民防衛體系的基本思考模式,但仍需有政府層級來進行統籌規劃與指揮,沒有政府規劃的民防手冊最後只能在個人與家庭層面落實,除了無助於形成社區化的穩定力量外,更遑論具備專業能力的組織力量與可能有脫離社會總體目標的潛在風險。
因此筆者建議未來在這個部分的發展方向,應可歸納為下面三個句子:「民間先行,政府鼓勵;民間落實,政府組訓;民間自立,國家有力」。
行動,永遠都不算遲。
※作者為國防安全研究院政策分析員