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蘇煥智維新觀點》農田水利法違憲憲法訴訟!
優傳媒新聞網     2022/05/19 15:39

蔡英文政府搞的這個消滅水利會、搶奪農民財產的爛攤子,就讓我們來看看,大法官憲法法庭能否成為台灣人權的守護者?(圖/取自網路)

作者/蘇煥智

2020年7月立法院在民進黨多數暴力下,通過了「農田水利法」。這法案強制消滅了台灣歷經400年的基層農民灌溉自治組織——17個農田水利會。而且把原來農田水利會自主經營管理的農田水利灌溉業務經營權,及農民的水權及全國17個農田水利會的資產全部沒收,成為國家所有;並由中央政府負責經營管理。

這些資產包括現金779億元,灌溉事業用地2.3萬多公頃,非事業用地1600多公頃。這還不包括累積400年為數龐大的農田水利設施建設,總價值超過數兆元以上。總計全國2823名員工,全部納入公務機關。而原來農田水利會155萬農民會員,一夕之間喪失了會員權,只剩下灌溉受益權。

小英政府不顧全國17個水利會自救會老農民的反對,強行以國會多數暴力通過。自救會乃請在野黨(國民黨)協助提起大法官會議解釋。由於2022年1月1日開始實施憲法訴訟法,所以本件釋憲案即依據憲法訴訟法,預定在5月24日(下周二)上午召開憲法法庭的言詞辯論。

一、抗繳水利小組費用結緣:

本人跟農田水利會有一個很特殊的因緣,1992年我第一次參選立法委員時。當時台南縣六甲鄉一位農民黃俊維,因為抗議水利會沒有供水,卻仍然要收「水利小組費用」,因而拒繳,而被嘉南農田水利會提起訴訟催繳。當地農民團體「珊瑚民主促進會」發起「水利小組費用抗繳運動」,而我當時也擔任黃俊維義務律師,結果很幸運在簡易庭獲得勝訴。

由於當時正值台灣第一次國會全面改選,民主風潮頗為興盛。台灣省政府也在隔年1993年,全面取消「水利小組費用」的課徵。這就是說「水租(其實是水利小組費用)抗繳運動」成功,這跟我能夠在1992年年底,以10萬5千多票最高票當選立委有密切相關。

二、提案要求恢復水利會自治:

1993年我進入立法院,結果沒想到立法院在1993年1月份的「殘會期」(第二屆立法委員已經選出,預計1993年2月1日就職),修改「農田水利會自治通則」將會長、水利代表選舉取消,並預計三年內改制為公務機關。

由於不能忍受一個農民團體,竟被政府強制沒收接管;再加上台灣要加入WTO,農業及農民可能在農產品國際貿易自由化受損最大,如果水利會改為公務機構,農民的水權很容易被剝奪;因而乃在1994年率先提出「農田水利會組織通則」修正草案,將水利會恢復會員民主體制,將會長改由會員直選,水利代表恢復分區民選。因為於當時民進黨是國會是少數黨,所以該法案一直沒機會被審議。

三、從水租抗繳運動到釋字518號解釋:

水利會告黃俊維的抗繳水利小組費用案件,後來由楊丕銘律師繼續義務幫他忙。結果沒想到後來這個案件打到提出大法官會議解釋,而且經過大法官於2000年12月7日作成釋字第518號解釋,這個解釋案也是後來一般引用為「水利會是自治團體」,也間接促成了2001年6月份立法院再次修法,將我在1994年在立法院提出的「農田水利會組織通則」會長直選方案,重新在立法院提出,並完成立法。2002-2020水利會才又重新回歸民選自治團體。

四、水利灌溉設施組織,是先於國家而存在:

全世界的農田水利灌溉組織,其實都是早於國家的存在。在國家還沒有正式建立以前,人類社群從採集狩獵文化進入到農耕文化時,就開始有最基層的農田水利灌溉的互助組織。這是人類社會進入農業社會,為了增加生產、養活家族成員,就必需要有農田水利灌溉設施及灌溉組織,所自然產生的合作、分工、互助的設施及組織。

台灣自16、17世紀,部分漢人移民到台灣,為了生存開始有農耕生產,也就開始有農田水利灌溉設施及組織。根據蔡志展先生研究,荷蘭及明鄭時期台灣的水利設施已經有35處,到了清代已經有966處。這些都是民間自行集資、提供土地、出工而完成的水利設施,其經營管理也均為民間組織,其中最具代表性的是彰化八堡圳的開發。

承如中研院法律研究所副硏究員吳宗謀博士所稱:「⋯台灣灌溉團體自治自律,建立在自由農民因付出開鑿渠道的勞力,而享有不同於土地權利、且可讓與、繼承的水權這兩個基礎條件上。稱之為台灣版的洛克式自然權利亦不為過。」所以農民灌溉的水利設施、享有的水權,都是農民出資出力甚至提供土地所獲得的「自然權利」,並不是政府所創設賦予!

五、公共埤圳組合雖是公法人,但財產並非國有或官有:

清代埤圳水利灌溉設施都由民間自行投資興建,例如著名的台南官田番仔田埤、彰化的八堡圳(墾戶施世榜所建)、台北溜公圳。

但在日據時代日本為確立「農業台灣、工業日本」的發展策略,為確保灌溉水源穩定,乃著手整個整建既有水利設施,並將重要的私有埤圳公共化。

1901年日本總督府公布「台灣公共埤圳規則」,及後續1906年公布「施行規則」「台灣公共埤圳規約準則」及修正規定,將私有埤圳,其中對公共利害關係者均可指定為「公共埤圳」。並由利害關係人組成「公共埤圳組合」,為公法人,成為一種水利事業自治團體,惟仍由地方行政官署首長任管理人,負責水利事業管理。這也正式開啓水利會為公法人的時代。

由於公共埤圳組合是法人,可以向日本勸業銀行等金融法人獲得巨額融資,而能夠投入土地改良及後續的水利投資。例如公共埤圳其產權仍為圳主所有,圳主每年仍向組合收取水租費。嗣後為求管理方便,水利組合可向銀行融資乃向圳主收買產權,圳渠成為組合的公有財產(值得注意的是,並不是由政府出錢向圳主收買產權)。再由灌溉農戶分期攤還。又為了使用水戶交付水租有統一收費標準,各地區水利組合多定有「公共埤圳使用規約」詳列收費標準,報奉總督府核准實施。所以公共埤圳組合雖是公法人,但其公共是指水利組合的公有財產,並不是國家或官府的財產。

六、水利會是公法人,財產就是公有財產,就是國家的嗎?

小英政府以水利會是公法人,即認為是由國家所創設,所以國家也可以將水利會消滅改制公務機構,而其財產就是國家公有財產。

這顯然完全睜著眼睛說瞎話,刻意忽視日據時期日本政府賦予「公共埤圳組合」(水利會前身)公法人的地位,其目的在於方便公共埤圳可以擴大其規模,增加供水範圍,造福更多農民,而賦予可徵收水利用地及課徵水租及分擔建設費。但其所需資金仍然是由組合內的農民共同分擔。並不是由日本政府出資徵收或興建,頂多只是分擔一部份的補助。而其灌溉組合為公法人,其實是在既有農民灌溉組織基礎上進一步的法人化。水利設施、水利灌溉、灌溉組織也均非國家政府所創設,而只是政府透過公權力予以擴大提升其效能。

我國土法法第四條及土地稅法第七條規定:「本法所稱公有土地,為國有土地、直轄市有土地、縣(市)有土地或鄉(鎮、市)有之土地。」所以水利會雖是公法人,但其土地均不算是公有土地。

七、水利會公法人,但性質上跟電信業、電業、台鐵、高鐵類似:

水利會雖然是公法人,但其性質類似電信業、電業、台鐵、高鐵等之性質,均具有自償性收入,具有事業的性質。其所謂的公法人性質,其實也只限於圳渠土地徵收(但徵收款仍需自籌)、會費、建設分擔得為強制執行外。這個性質跟電力、電信事業路線土地的其實是類似。

水利事業在日據時代及戰後40、50年代農業興盛時期,農業收入還可以時,可能其自償性還很高。只是現在農業所得偏低的年代,水利會虧損年年都需要依賴政府補助。不過在2018年全國17個水利會的自籌備仍然高達67%。政府補助32.8%。

但水利會跟電信業、電業、高鐵、台鐵等最大的不同是,水利會是社團法人,全國17個水利會共有155萬個農民會員。主要是由農民出資參與興建,許多土地也是由農民無償提供或寄名提供。

但電業(台電公司)、電信業(原為電信局經營,後來公司化,目前已經民營化,但實質政府主導)、高鐵(民營化,但目前由政府主導)都是公司制。台鐵仍由鐵路局以機關經營,目前政府正在大力推動國營台鐵公司。除了高鐵一開始採取BOT外,其餘三者一開始都由國家完全投資。

全世界都在推動公營事業公司化、民營化,目前行政院正式大力推台鐵公司化,台電公司發電、輸配電、售電分割自由化、民營化。結果卻相反地把三、四百年已經民營化的農田水利事業,大開民主倒車!滅掉全國17個水利會,改變為公務機關。

八、二次改制公務機關都沒成功:

在國民黨一黨獨大的時代,也曾經有二次要把農田水利會收歸官有。第一次是蔣經國時代,在1975-1981健全水利會方案時期,當時停止水利代表選舉,會長改為遴選。但最終因為把水利會財產變成國有財產,法律上無法克服。最後只好放棄繼續維持民主選舉。

第二次是李登輝總統時代,1994-2002年將會長改為遴派,會員代表改為會務委員,亦改為政府遴派。原預定三年內改制為公務機關。後經水利會抗議而取消。但終李登輝任內不敢消滅水利會改為公務機關。其實最大的關鍵仍然是廢除水利會需有合理適當的法律程序,而國家能夠繼受水利會的財產嗎?這都是法理上有根本的困難。

九、期待大法官成為人權守護者!

這一次憲法訴訟結論攸關台灣人權法治保障水平,到底政府是否可以未經法律明文,即可以消滅一個法人?是否可以未經財產清查,未經合法徵收程序,即將民間法人的財產、水權、灌溉經營權變成國家的?是否政府可以未經法律的明文授權,而可以成立農田水利署三級機關?

蔡英文政府搞的這個消滅水利會、搶奪農民財產的爛攤子,就讓我們來看看,大法官憲法法庭能否成為台灣人權的守護者?


作者簡介

蘇煥智,前台南縣長,曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業,台大法律系畢業,輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人,大員法律事務所律師。

(資料來源:優傳媒新聞網)