專家傳真-誰掌管全球衛生?美國或WHO? | 焦點新聞 | 20220610 | match生活網

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專家傳真-誰掌管全球衛生?美國或WHO?
中時新聞網     2022/06/10 04:10
 自從美國拜登總統上任後,便積極表明其主導全球衛生議程、重回治理核心的戰略方向,從美國在今年第75屆世界衛生大會(WHA)前召開全球COVID-19高峰會(Global COVID-19 Summit,以下稱高峰會),以及於WHA中領銜提出《國際衛生條例》(International Health Regulation, IHR)修正案,便可看出美國的意圖。

 此外,美國更選在WHA前一周舉辦高峰會,將美國最關切的議題(對抗COVID-19疫情)從聯合國體系移出,轉移到由其主導的新多邊合作平台中,並邀請各國元首在高峰會中匯集政治承諾來結束大流行的急性期,相較WHA中多由衛生部長發言、且多集中在技術性考量,顯見美國的戰略考量和野心,大有取WHO而代之的態勢。

 第75屆WHA已於5月28日落幕,從全球衛生治理的角度,觀察高峰會和本屆WHA對抗COVID-19疫情之領導力轉型,大致可歸納以下三個重點:

 一、高峰會凸顯美國的領導力

 觀察各國領導人於高峰會上之發言,多以「承諾」(採取行動終結疫情)及「貢獻」(捐贈資金或物資於國內與國際防疫)等內容為主;於WHA上,各國發言更傾向對WHO「提出要求」(例如依循審查委員的建議制訂指引、改善作業流程、提供專家協助等)及「說明」自己國家的疫情情況和防疫挑戰。簡言之,高峰會是各國展現抗疫決心的舞台,而WHA成為檢討WHO及各國爭取資源的擂台。

 二、高峰會展現美國的籌資影響力

 本屆高峰會最終籌集32億美元的抗疫資金;相較之下,由WHO領導的ACT加速器(包含COVAX)在2021~2022年需要的16.84億美元中,至4月止只募集到1.96億美元。在高峰會上的資金承諾,是由各國決定專款專用(例如國內防疫、外援、向多邊組織如世界銀行和聯合國等機構捐款等);但向WHO提供的資金則有部分需由WHO統籌分配,相較之下各國更傾向選擇能夠掌控用途的捐款方式。然而,此種「繞過WHO」的資金流動,對於全球衛生治理及對於中低收入國家的防疫援助,是否更具效益或反而加劇健康不平等,值得持續觀察。

 三、台灣的參與

 台灣持續被排除在聯合國體系之外,今年仍舊未能受邀出席WHA,相較之下,遊戲規則由美國制定的高峰會,即無此限制。前副總統陳建仁也享有和各國領袖同等的待遇進行演講,也凸顯台灣貢獻全球防疫的角色。

 此外,在今年WHA對台灣案的辯論中,美國更加大支持力道,在我國友邦史瓦帝尼衛生部長恩蔻希為台灣進行辯論時,美國衛生部全球事務助理部長培斯坐鎮在旁關注其發言,恩蔻希部長直指聯合國大會2758號決議及世界衛生大會25.1號決議僅處理「中國代表權」,並沒有允許中國代表台灣,也沒有定位台灣是中國的一部分;更強調2005年中國與世界衛生組織(WHO)簽署的諒解備忘錄向中國提供不合理的否決權,呼籲各國不應被中國惡意誤導。從WHA前夕邀請台灣、WHA中力挺台灣皆看得到美國的影響力,不僅體現在單一疾病的防治,而是涉及所有與全球衛生相關議題,一方面是對全球治理的處處布局、一方面亦是對中國影響力的多面防堵。

 這並非要否定WHO在全球衛生治理的角色與貢獻,做為多邊主義與理想主義的實踐者,WHO確實可以淡化國家主義與現實主義造成的自利行為。尤其在大流行的初期,缺乏商業利益及誘因、而需要大量資金投入時,若非WHO出面領導與協調疫苗及資源,恐造成全球衛生更巨大的不平等;由WHO倡議成立的ACT加速器(包含COVAX、藥品、檢測與強化衛生體系四大支柱)更向中低收入國家提供可負擔的抗疫資源;並自2021年底開始在全球建立技術轉讓中心,南韓、南非均成為衛生技術轉讓和培訓的區域重鎮,顯見WHO的行動更貼近不同發展程度之國家需求,而非少數國家利益。

 然而,縱使WHO在全球衛生治理的角色難以被取代,亦不能小覷美國透過將議題移出WHA場域,以獲得更大的全球衛生議題影響力的做法。未來的全球衛生治理趨勢,將走向更為多元的行為者、而場域更不會止於WHA,在美國有意淡化聯合國機構的影響力及對台灣關係友好程度史上最高的利多情勢中,台灣除了持續爭取加入WHO,更應該積極投入於其他多邊、尤其是美國主導之機制。