觀點投書:在觸礁之前-當前離岸風電CPPA | 焦點新聞 | 20231209 | match生活網

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觀點投書:在觸礁之前-當前離岸風電CPPA
風傳媒     2023/12/09 06:00

出了什麼問題?在經歷了一系列的電業自由化的修法與開放市場,全球與國內對於再生能源的需求的趨勢也已勢不可擋,當我們有大量的GW等級的離岸風場準備開發的此時,卻盛傳當前Round3.1離岸風電專案因為無法達成有效的企業購電協議(CorporatePowerPurchaseAgreement,CPPA)而可能會胎死腹中。筆者曾在2021年發文表示CPPA在第三階段區塊開發中可望讓離岸風電開發形成新的典範,前提是政府必須檢討現況並完善政策,成為開發商穿過海上迷霧的彼岸燈塔。但如今在Round3.1確認行政契約、Round3.2政策確認之際,風電業內竊竊私語的,恐怕是到底有多少大船觸礁準備棄船。

恐怕現行的制度與政策規劃無法有效支持CPPA的成立與市場運作。首先討論CPPA時要有一個核心認知,當政府不提供專案躉購等的穩定收入的保證後,專案將失去未來收入的參考依據,新的風險也隨之而至,也就需要不同的運作機制與調適措施。CPPA之所以特別,即在於開頭這個代表「企業」的C,這是自由市場的機制,由來市場中的企業與供應方(開發商、售電業)依市場機制形成價格,而不再由政府這隻備受詬病的手來操作。

自由化的市場是需要建立與演練的,沒有一簇可幾的魔法,我們可就硬體面與軟體面來分析台灣到底還有什麼未妥之處。硬體面需要建設,建設需要時間與投資,無肥的果不大,強摘的瓜不甜。軟體面需要規劃與形塑社會共識與操作可行性,這也是政府需要急起直追的功課。

硬體上的第一步是市場中要有足夠的供需雙方。台灣現狀是供給與需求雙方都缺,下一波離岸風電專案要併網發電要等到2027年後,太陽光電則未受到強烈需走入CPPA的壓力,企業雖然喊著「碳焦慮」但實際有衝擊的目標年約在2030年;在綠電沒現貨、企業也沒急需的情況下,市場很難動起來。觀察國內當前綠電憑證(T-REC)被台積電橫掃一空的情況,即是顯見「物理上存在的供需」是市場運作之本;開發計畫書與永續報告書上寫的出來的供與需,需要時間的與投資。

台灣在硬體方面供給與需求都出現明顯不足的狀況。(取自Ørsted 沃旭能源臉書粉專)

硬體上的另一個關鍵在於電網建設,其中包含了智慧電網以及能滿足前項供需雙方發展與對接的電網系統。管理學的老話「你不能量測它,你就不能管理它」,若是在智慧電網建設不整備的情況下,台電難以精確掌握用戶的用電行為以及中小尺度系統中的負載動態,許多用電戶也沒在生產管理系統與BOM表中列入能源投入。缺乏精準的資訊,供需雙方以及負責轉供的台電皆無法擁有切實的資訊做為交易與後續管理的基礎。另一方面,即使政府訂定了遠大的再生能源發展目標,若電網建設無法跟上,皆對CPPA的簽訂造成了額外的風險。當前不論是離岸風電或是太陽光電,皆有面臨併網點或升(變)壓站難產或取消、延遲的挑戰,倘若在躉購費率架構下開發商的衝擊相對較小,但在CPPA機制下就衍生出較難管理的風險,購電的企業也必然不接受因併網供電的「交期」延遲,勢必有更多合約的討論與爭議。例如台電要向離岸風電開發商收取電網加強費,但若電網建設延遲導致無法如期併網轉供,會有逐月賠償嗎?

政府期待走向自由化電業市場,電力交易的相關法規與管理機制必須完善,首要須能劃分主管機關並辨識各議題的對應機關。目前的電業主管機關是經濟部能源署,電力交易所則為台電主責,但相較於施行電業自由化多年的歐洲國家,台灣仍缺乏獨立的電力交易監管與調度組織,可能在未來形成權責分配以及公平交易的潛在問題。換言之,台電既是電力公司又帶有併網與調度的主管機構的角色,將可能發生權責難以界定以及球員兼裁判的問題。以英國為例,Ofgen為獨立的能源市場管制機構,並有NationalGrid為輸電系統維運商(transmissionsystemoperator,TSO),彼此權責分工以確保能源市場運作與用戶權益以及電網穩定運作。國內CPPA的討論非一朝一夕,經濟部更是「高度期待」離岸風電能在Round3中採取CPPA,但坦白說能源署不一定已經釐清其自身應有的職權與工作,而台電是否能管理更趨複雜的各類型電力交易亦是一大問題。我們想想,台灣在電信業自由化後成立國家通訊委員會(NCC)

為具有獨立性的監管機構,在延宕多年的碳交易議題上,升格的環境部也需要證交所的協助另成立碳權交易所。經濟部若想要以「能源署監管、標檢局發證、台電管理交易」這樣的架構來因應未來龐大的自由電力交易市場恐怕長遠將會陷入管理上的左支右絀。

同時,CPPA與電力交易中的各方利害關係人辨識、議合、教育與輔導都是至關重要。對離岸風電的開發商來說需要花一點心力去釐清CPPA中需要納入討論的利害關係人是誰?需要依循什麼法規與準則?合約須包含哪些內涵與設定依據?備轉容量義務為何?與能源署與台電相關處室又該在各階段有什麼互動?能源署一心想推CPPA就應以主管機關的身份提早思考市場運作務實與相關指導原則,降低開發挑戰。另一方面,有購電需求的企業也同樣不了解電業市場運作與CPPA協議內涵,筆者經驗中,企業內光是釐清內部該有哪些部門通力合作就需花上時間,更晃論多數企業法務部門從沒審過此類購電合約。上述的議題都是需要各方投入資源去辨學習乃至演練,尤其在發展的初期,CPPA的簽訂絕非到巷口超商買飲料那般容易,對開發商、主管機關、台電、購電企業、銀行等,都有需要學習曲線。

政府在發現Round3.1專案若要強推CPPA機制下面對國內企業信用評等的議題,才開始擬定「綠電信保機制」,透過融保基金與台電收購的方式來確保專案開發未來因應短期合約變動風險的售電保障。該機制於11月底尚未有正式的公告,就目前政府所公佈的機制,也使台電不得以當初專案投標的零元競價收電,零元本來就是因投標規則而導致,政府應該檢討零元競價的合理性,而非先挖洞再找台電補洞。台電在電業市場中的角色於信保機制中是曖昧的,目前規劃也難說是圖利台電或吃台電豆腐。重點是政府的政策設計應該是著眼於長遠的市場發展可穩當運作,以及各類對價關係與風險承擔分配的合理性,透過健全與透明的市場來形成市場的穩定性與專案的可融資性。令人擔心的是目前的規劃恐怕只是急就章的處理Round3.1自己挖的洞,對建立長遠的健全市場恐非上策。

經濟部希望完成綠電信保機制的壓力可想而知,這一年應有積極與各方討論。但近期筆者聽聞在該機制基金規模限制下,簽訂CPPA只能在每度5元以下,且經濟部在召集購電企業的會議中,明示不希望企業簽訂5元以上的CPPA,若這屬實將是非常嚴重的錯誤,直接破壞市場價格形塑機制。如同政府可以監督國內油價是否有聯合漲價行為(且主管機關應為公平會),但不應規定油價上限。價格上限是從投標上限2.49元開始的錯誤,不該一錯再錯。先不論5元對各專案恐怕皆不具有財務可行性,信保機制的建立是為了保障市場而非干預市場價格;若有不可行之處,則也是反應制度設計應該檢討,切勿救了2024,毀了2050。

若政府想要市場,那該做的是建立好市場並確保市場裡頭沒有破壞市場運作的投機者,並持續優化運作機制與輔助措施,而非自己伸出「看得見的手」以達成政治目的的投機效果。該當個燈塔,卻成了紅綠燈,而且還訊號混亂造成交通大亂。自由市場成功的道理即在於形成價格的機制,來自政府的價格控制最終只會導致各方對市場不信任而市場失靈(marketfailure)。

那台灣的CPPA市場該何去何從呢?筆者相信在技術成熟的專案中自由市場機制有助於達成多贏,但政府也必須先弄清楚並非所有再生能源專案皆已是「技術成熟」,同時建立穩定且明確的權責單位與管理機制實屬必要。而綠電購電需求也應思考長遠的減碳與購電策略為何?今日台灣簽離岸風電CPPA就像是買預售屋,買方要考慮建案的屬性、專案符合未來需求、周邊環境(基礎建設)、開發時程、開方商實績與財務狀態、營造商是誰、價格與付款條件等,想清楚再行動。而當前政府當務之急應是建構相關的軟硬體,形塑健康的市場,打房(抑低綠電價格)這種事等到市場成形再說吧。

*作者為再生能源顧問