立法院該制定緊急命令法了 | 焦點新聞 | 20240223 | match生活網

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立法院該制定緊急命令法了
中時新聞網     2024/02/23 04:10
 疫情過去,新的立法院也開議了。新選出但並未得到過半數選票的總統尚未就職,國家不能空轉。立法院依立法程序三讀通過法律,交由行政部門執行,國會成為民意代言人,行政部門對立法院負責,依法行政就是體現民主政治,國政不能停擺的要徑。

 在新冠肺炎所形成政經社會的非常狀態解消,一切恢復正常。立法院開始建立自主立法的能動性,根據疫情亂局的慘痛經驗,回顧相關緊急授權立法的缺失,打掉重來,依據憲法設計既可對應非常應變需要,又可防止權力擴張的法律機制,正當其時。

 新冠疫情發生,常態法治難以應變的情形,原已為憲法及《憲法增修條文》所預見,正是憲法第43條規定「國家遇有癘疫,須為急速處分」的時刻,也是增修條文所謂「國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故」的情形;簡單地說,憲法的規定是授權總統採取緊急措施,經行政院會議之決議發布緊急命令以為應變,並由立法院於事後決定是否追認,以為控制。

 但因應新冠肺炎的應變立法又是如何規定呢?以《傳染病防治法》與《新冠肺炎特別條例》為例,兩法都以第7條規定,授權主管機關或中央流行疫情指揮中心指揮官,「實施有效預防措施」或「必要之應變處置或措施」所為之授權,完全逸脫了憲法對緊急應變措施的控制。

 第一,授權的對象究竟是誰?誰是主管機關?中央疫情指揮官得到的授權,應聽行政院或是總統的指揮嗎?法律沒寫清楚。大法官曾解釋總統的緊急命令原則上不可轉授權,中央疫情指揮官可以轉授權嗎?也不清楚。

 第二,授權的應變措施,事後需限期獲立法院追認嗎?特別條例只規定行政院向立法院提出疫情報告,缺乏須經追認始不失效的控制。新冠肺炎期間,疫情指揮官毫無所為措施須由立法院追認,應受程序控制的法治意識。

 第三,什麼是「有效」或「必要」的措施呢?法律使用「必要」二字作授權,與使用「必要」二字限權,意思一樣嗎?主事者的理解很可能不一樣。

 第四,什麼是「措施」呢?是發布行政命令?是為行政處分?是為強制處分?似乎包山包海,無邊無際,立法院有憲法上的權力做如此毫無控制的授權嗎?

 第五,有預設恢復常態的程序控制嗎?沒有。

 第六,新冠肺炎疫情是否繼續存在,由誰如何認定?是任由疫情指揮官決定嗎?看不出來。

 第七,有了這樣的立法授權,還需要由總統發布緊急命令嗎?當然不需要。那不就是將憲法對於非常狀態的權力控制完全解消了嗎?立法院用立法使得憲法的控制旁落,合憲嗎?

 得此授權後,行政部門怎麼做呢?簡單說,一切便宜行事!可以強制人民出門戴口罩,否則處罰;可以電子追蹤足跡,不受控制;可以強制居家足不出戶,形同拘禁;可以限制旅行自由,不許出國;可以不按照法律程序發布行政命令(例如以圖示、發布新聞,甚至以簡報軟體發布命令)試問,還有什麼不可以?

 緊急狀態因需要特殊的措施,就會形成非常態的權力擴張,威脅民主與法治,不可不設足堪對應的立法控制,確保非常時期的權力擴張不致形成新常態,積重難返。非常狀態慌亂中通過緊急授權立法,對行政部門開出空白支票,將權力傾囊相授,全無控制,絕不是好辦法。懲前毖後,在社會恢復正常時,依憲法要求,周延考量如何妥善制定非常狀態的緊急命令法,設定授權的規範,確保權力在法治軌道上運作,立法院其有意乎?(作者為東吳大學法律研究所教授)